생물학적 약제 지네릭(Generic Biologices)의 법적 문제와 전망에 관한 소

생물학적 약제 지네릭(Generic Biologices)의 법적 문제와 전망에 관한 소고

辯護士會 會員 公 釋 煥

		<目     次>
Ⅰ. 문제의 배경 Ⅱ. 일반적인 지네릭의 약품 제조 승인제도 Ⅲ. 생물학적 제재의 지네릭의 생물학적 특성상 문제점				Ⅳ. 생물학적 제재의 지네릭의 허가상의 미국 현행법상 문제점 Ⅴ.결어

 

Ⅰ. 문제의 배경

지네릭이란 사전에 의하면 일반명사화되어 상표등록에 의한 법적 보호를 받지 못하는 약품이라 정의된다. 실무상으로는 지네릭은 특허권의 존속기간이 만료되어 특정회사가 독점권을 가지지 아니하는 경우에, 다른 제약회사가 특허권을 보유하였던 제약사가 발매하였던 오리지날 약품과 약효 동등성을 가지는 복제 약품에 대한 제조 승인을 받아 제조․판매 하는 것을 의미한다. 실제에 있어 우리나라 제약회사들이 제조, 판매하고 있는 약품 중 지네릭의 비율은 반을 훨씬 넘는다. 그리고 일반 환자에게도 특허권이 유효한 당시 고가였던 오리지날 약품이 지네릭의 등장으로 가격 경쟁에 따르는 약가의 인하로 의약품에 지급하는 비용이 절감되는 효과를 가져옴으로써 사회적으로 중요한 의미를 가진다. 최근에 국내제약회사가 동등한 효력을 가지는 지네릭을 발매하고 있음에도 불구하고 그 약품을 원래 개발하여 판매하였던 외국제약사가 브랜드의 신용성에 의거하여 훨씬 높은 보험약가를 인정 받고 판매된 것이 사회적으로 문제되었다.

 

실제에 있어 특허권이 만료되더라도 식품의약청에서 해당 약품의 제조, 허가를 받아야 지네릭을 판매할 수 있다. 그런데, 약품의 제조, 허가를 받기 위하여서는 인체에 유독성이나 부작용의 부재 및 충분한 효능성을 입증할 여러 단계의 임상절차를 거쳐야 하는 것이 원칙이다. 그러한 임상절차를 정식으로 거치자면 상당한 기간과 비용이 소요된다. 특허권을 가지고 오리지날 약품을 개발하는 제약회사는 임상에 소요된 비용을 특허권으로 인하여 독점이 보장되는 기간에 개발 및 임상비용을 회수할 만한 적정한 가격으로 약품을 판매함으로써 소요되는 비용을 회수할 수 있다. 그러나 지네릭을 제조하려는 회사는 지네릭을 판매함으로써 기대되는 이윤이 경쟁관계로 그다지 크지 아니하기 때문에 정상적인 임상비용을 감당하기 어렵다.

 

가사 임상비용을 감당할 수 있는 경우에도 특허권이 만료되어야만 임상을 할 수 있다고 하면 결과적으로는 임상에 걸리는 시간만큼 특허권의 기간이 연장되는 결과를 낳을 것이다. 따라서 위와 같은 연유로 지네릭 제품이 제 때 시장에 나오지 아니하거나 나오더라도 가격경쟁이 충분하지 아니할 경우에는 약품의 비용을 부담하여야 하는 주체에 커다란 부담이 되어 결과적으로는 일반국민의 의료복지에 악영향을 미칠 수 있는 것이다. 일반적인 지네릭 약품에는  다음 장에서 설명되는 바와 같이 특허권자와 일반국민의 의료복지 양자의 균형을 이루는 법적 조치가 미국에서 이루어졌고, 다른 대부분의 국가에서도 그에 준한 제도가 인정되고 있다.

 

그러나 일반적인 약제가 화학 합성물인 것에 반하여, 인체, 동물, 미생물 등의 생명체에서 근원을 가진 약품들이 현재 사용되고 있으며 이들을 총칭하여 생물학적 약제(biologics)라 한다. 미국의 공중의료진료법 (Public Health Service Act)의 351장에서는 생물학적 약제를 질환이나 증상을 예방, 치료하는 기능을 가진 바이러스, 혈청, 독, 항독, 백신, 혈액 또는 혈액으로 제조된 물건, 및 알레르기를 일으키는  또는 그에 유사한 물건이라고 정의한다.

 

현재 생명공학기술로 인하여  특허권으로 인하여 독점적으로 발매되고 있는 생물학적 약제 중  2000년 기준으로 미국에서 연 100억불의  매출을 일으킨 18개 약제는 5년내에 특허권이 만료된다. 앰젠(Amgen)이 발매하고 있는 빈혈 치료제인 에포젠(Epogen)은 2000년 기준으로 미국에서 20억불의 매출을 일으킨 것으로 대표적인 생물학적 약제인데 2004년이면 미국특허가 만료된다. 현재 생명공학기술로 제조된 생물학적 약제의 가격은 매우 비싸다. 예를 들어   희귀병인 가우셔병(Gaucher's disease)의 치료에 사용되는 젠자임(Genzyme)사의 세러자임(Cerezyme)은 미국에서 일년에 약의 비용만 20만불 이상이 들 수 있다.

 

자연히 이러한 약품의 비용을 부담하는 주체에서는 이러한 생물학적 약제에서도 특허의 만료와 동시에 지네릭 제품이 출현하여 그 가격이 낮아지도록 기대하고 있다. 그러나 현재의 시점에서는 생물학적 약제의 지네릭 제품이 미국 식약청의 제조, 판매허가를 간편한 절차에 의해 받기 어렵게 되어 있고 그에 대한 제도 개선이 이해당사자간에 큰 논쟁거리가 되어 있다. 이러한 미국에서의 논쟁의 원인을 살펴 보고, 그에 대한 바람직한 해결방향과 향후 우리나라 생명공학회사 들에게도 미칠 영향 및 우리나라에서의 향후 정책방안에 대해 간단히 살펴 본다.

Ⅱ. 일반적인 지네릭의 약품 제조 승인제도

특허권의 존속기간이 만료하기 전에 제3자가 기간만료이후 제품판매를 해당의약의 제조 승인을 위한 준비를 위한 임상 실험 등을 하는 것이 특허침해를 구성하는 것인가에 대해 서로 다른 견해가 있었다. 이에 대해 연구 또는 시험을 위한 실시(우리나라 특허법 제96조 1항 1호)의 경우로 특허권의 효력이 미치지 아니하는 경우로 특허침해가 아니라는 견해가 있었다. 이러한 견해의 근거로는 특허권의 존속기간 만료 동시에 제품을 판매하기 위해 특허권의 존속기간 중에 시험을 하더라도 존속기간 중에 판매를 하지 아니하는 한  특허권자의 독점을 해치는 바가 없다는 것이다. 그러나 미국의 항소법원에서의 Roche Products. Inc. v Bolar Pharmaceutical. Co., 733 F.2d 858 (Fed. Cir. 1984)는 피고의 행위는 특허권의 발명을 피고의 영업 목적을 위해 적응하기 위한 것으로 영업적인 목적을 가진 것이기 때문에 특허권의 침해라고 판결하였다.

 

이러한 판결이 내려진 직후,  미국 의회는 법안의 제안자인 이름에 따라 흔히 해치-왁스만 법(Hatch-Waxman Act)라고 불리는 의약 가격 경쟁 및 특허권 존속기간 연장 법(Drug Price Competition and Patent Term Restoration Act)를 1984년에 제정하였다. 이 법은 특허권 존속기간 만료 후 약품을 시판하기 위하여 식약청 제조 승인을 받기 위한 목적으로 필요한 정보를 준비하기 위한 시험행위를 특허권의 침해가 아니라는 새로운 규정을 미국 특허법 271(e)(1)으로 삽입하였다. 특히, 위 법은 미국의 식약청의 약품 승인 관련 법에 새로운 규정을 신설하여 지네릭에 대한 제조 승인 절차를 간소화하였다. 이러한 새로운 규정은 일반적인 신약신청(New Drug Application[NDA])와 비교하여 간소화된 신약신청(Abbreviated New Drug Application[ANDA])라고 불린다. 이러한 새로운 규정(ANDA)의 핵심은 이미 신약승인이 되어 제조 승인이 되어 미국 식약청의 소위 The Orange Book에 등록된 약과 동등하다고 지네릭에 대한 제조 승인의 신청을 하는 경우에는 당해 지네릭이 등록된 약과 동일한 유효성분을 포함하고 있고 약효나 생물학적 성질이 동등하다 자료만을 제출하면 된다는 것이다.

 

즉, 실제 상당한 비용이 드는 임상실험을 하지 아니하여도 지네릭에 대한 제조 승인 신청을 할 수 있도록 하여 지네릭의 시장진입을 쉽게 하여 약가 인하로 인한 공중의 이익을 도모한 것이다. 그 대신특허권자의 약품 제조 승인에 소요된 기간에 대해 특허권을 연장할 수 있도록 하였다. 또한 지네릭을 제조하려는  회사가 특허권 만료전에 시판을 하기 간소화된 신약신청(ANDA)에 따르는 제조 승인을 신청하는 경우에는 특별한 가처분 절차를 밟아 이를 사전에 예방할 수 있도록 271(e)(2)에 규정하였다.

 

위 해치-왁스만법은 특허권을 가지고 오리지날 의약을 개발, 판매하는 제약사와 지네릭을 제조하는 제약회사 및 가격 경쟁의 이익을 향유하는 일반 공중의 이익을 교묘히 형량한 것이다. 즉 이러한 규정은 특허권자의 이익을 적절히 보장하여 신약의 개발을 촉진하면서도 특허권이 만료된 시점에 공중들이 가격 경쟁에 따르는 약품 가격 인하의 이익을 향유하도록 한 것이다. 위 법의 규정은 Eli Lilly and Co v. Medtronic Inc., 496 U.S. 661(1990)의 사건에서 약품뿐만 아니라 의료기구에도 적용되는 것으로 판결되었다. 결과적으로 이러한 해치-왁스만법의 시행으로 특허권이 만료된 약에 대해서 신속히 지네릭이 발매되어 소비자가 오리지날보다 싼 값에 지네릭을 구입할 수 있게 된 것이다.

Ⅲ. 생물학적 제재의 지네릭의 생물학적 특성상 문제점

생물학적 제재는 일반적인 저분자(small molecule) 약품과 실제 크게 구별되는 점이 있다. 그것은 면역반응(immunogenecity)에 관한 것이다. 즉, 일반적인 약품은 화학합성등에 의한 저분자 화학물질로 화학적으로 균일하게 얻을 수 있으며, 안전성시험을 충분히 거친 경우  면역반응에 대한 안전성을 보장할 수 있다. 반면 생물학적 제재의 경우는 단백질로 구조가 복잡하면서도 단백질에 다수의 다당류의 결합(glycosylation)으로 균일하지 아니한 경우가 다수 있다. 따라서 인체에서의 면역반응이 일정하지 아니할 수 있다. 또한 그 제조과정이 일반적인 합성이 아니라 대장균이나 효모에서의 생물적인 배양방법에 의한 경우가 대부분이라서 그 과정에서 비록 정제과정을 거친다 하더라도 인체에서 면역반응을 일으키는 불순물을 포함하는 경우가 있다.

 

이러한 면역반응은 실제에 3가지 다른 형태로 나타나게 된다. 첫째, 생물학적 제재에 항체가 반응하여 제재의 생체 농도나 효능을 떨어뜨려 기대한 약효가 없는 경우이다. 둘째, 드문 경우이나 항체의 반응으로 제제의 효능이 높아지는 경우이다. 앞의 두 경우 다 약의 처방상 바람직하지 아니하다. 즉, 약들은 어느 정도의 부작용이 있기 때문에 투약 양의 조절이 필요하고 그러한 조절이 제대로 되지 아니하는 경우 약의 실용성이 떨어진다. 마지막으로, 생물학적 제재에 대한 면역반응의 부작용으로 신체에 약할 경우는 발진이나 알레르기 등의 현상이 나타날 수 있고, 심한 경우는 일부 장기의 기능저하 등으로 번질 수도 있다.

 

이러한 생물학적 제재의 면역반응에 대한 부작용의 우려 때문에 미국 생명공학산업협회(Biotechnology Industry Organization)에서는 생물학적 제재의 지네릭에 대해서는 간소화된 절차에 의한 허가를 내주면 안 된다는 입장을 표명하고 있다. 즉, 생물학적 제제의 경우 다른 공정을 거쳐 제조된 지네릭이 이미 허가된 제재와 약효의 동등성과 안전성을 보장할 방법이 없다는 것이다. 그러한 활동의 일환으로 생물학적 제재의 간소화된 허가절차를 심의하고 있는 소위원회 의장인 마이클 빌리라키스(Michael Bilirakis)의원에게 2001년 7월 26일자로 공개 서한을 보낸 적이 있다.

 

그러나 이러한 미국 생명공학산업협회의 활동은 공중의 보건에 대한 위험을 피하기 위한 것이라는 것을 표면으로 내세우나 내면적으로는 일부회원사의 생물학적 제제의 독점판매기간을 연장하려는 것이라는 점을 쉽게 간파할 수 있다. 실제 사례를 보더라도 미국의 유명한 생명공학회사인 바이오젠(Biogen)이 인터페론 제재인 아보넥스(Avonex)의 제조허가를 받는 과정에서 협력사와의 관계 단절로 제조공정에 사용되는 세포체(cell line)를 변경하였음에도 불구하고 안전성이나 효능에서 문제가 없었던 것으로 판명된 적이 있다. 즉, 제조공정이 다르다고 생물학적 동등성이 달라진다고 단언하기는 어려운 것이다. 오히려 최근의 기술의 진보로 새로운 분석방법으로 생물학적 제제의 표준성을 규정하는 것이 가능하게 되었다. 따라서 생물학적 제재의 지네릭의 허가과정에서 공중의 보건에 대한 위험을 최소화하면서도 생물학적 지네릭의 허가절차를 간소화하는 방안을 찾아야 될 것이다.

Ⅳ. 생물학적 제재의 지네릭의 허가상의 미국 현행법상 문제점

그런데 생물학적 제재의 지네릭에 대해서도 위 해치-왁스만법에 의해 간소화된 절차에 의해  제조허가를 부여하 수 있는가에 대해서는 현재 법 해석상으로는 가능하지 아니하다고 본다. 즉, 일반적인 신약허가 신청(NDA)은 식약화장품법(Food, Drug and Cosmetic Act[FDCA])의 505(b)(1)에 의하고 일반적인 지네릭의 간소화된 신약절차(ANDA)는 동법 505(j)에 의해 처리된다. 그런데 생물학적 제재의 경우는 공중의료진료법(Public Health Service Act)의 351와 그와 관련된 위 식약화장품법의 규정에 의해 생명제재 신청(bilolgics license application[BLA])을 내게 되어 있어 현재 법규정의 해석으로는 생물학적 제재의 경우는 간소화된 신약절차를 통한다는 것이 불가능하다고 보는 것이 다수의 견해이다.

 

그렇다고 생물학적 제재의 지네릭의 경우에 일반적인 새로운 생물학적 제재의 신청에 필요한 자료를 다 내도록 요구하게 될 경우에는 시장진입이 어려워지는 결과를 낳게 될 것이다. 따라서 위 법 규정을 개정하여 생물학적 제재의 지네릭에 대한 허가 절차를 간소화하는 방안이 검토되고 있다. 다만, 그러한 명시적인 법개정 전에도 법해석상으로 생물학적 제재의 지네릭의 허가절차를 간소화하는 방안이 논의되고 있다. 즉, FDCA의 505(b)(2)의 규정을 생물학적 제재의 지네릭에 유추적용하자는 견해이다. 즉, 위 규정은 기존의 허가받은 약에 대한 데이터를 그대로 인용하기 곤란한 경우에 일부 데이터만을 보충하여 제약 제조허가 신청을 낼 수 있게 하는 것으로 신약허가신청(NDA)와 간소화된 신약허가신청(ANDA)의 중간정도의 형태이다.

 

즉, 생물학적 제재의 경우에는 앞에서 언급한 면역반응으로 인하여 일반적인 지네릭과 같은 간소화 절차를 거칠 수는 없지만 약효에 대한 새로운 임상절차는 생략하고 생물학적 동등성과 더불어 안전성에 대한 자료를 첨부하여 중간적인 방법에 의해 허가절차를 내주는 방안이다.

 

위와 같은 절차에 대해 현행 미국법상의 해석으로 가능한가에 대해 의문을 제기하는 견해도 있지만, 실제에 유사한 사례가 이미 허가되고 법원에서도 유효한 것으로 인정된 예가 있다. Serono Laboratories v Shalala 건이 그 예이다. 세로노(Serono)사는 1969년 항체호르몬을 주성분으로 한 페르고날(Pergonal)이라는 불임치료제를 제조허가 받았다. 그런데 1998년 페르고날에 대한 지네릭에 대한 동등성 자료를 인정하여 미국식약청이 간소화절차(ANDA)에 의해 제조허가를 내준 것이 위법이라고 세로노사가 법원에 소를 제가한 사건에서 미국 지방법원과 항소법원은 식약청이 약의 동등성에 관하여 판단할 최종적인 권한이 있고 법원이 관여할 문제가 아니라 하여 세로노사의 청구를 기각한 바 있다.

 

이건에서  페그고날은 원칙적으로는 생물제재이지만 허가당시 미국 의약연구평가청(Center for Drug Evaluation and Resarch[CDER])에 의해서 처리되어 일반적인 약으로 등재되어 그에 대한 지네릭도 간소화절차(ANDA)에 의해 처리된 것이다. 위 소송에서 미국식약청은 일부성분의 차이에도 불구하고 주된 유효성분의 동등성을 인정하여 지네릭에 대한 제조허가를 내 주었고 법원도 이러한 식약청의 판단에 대한 권한을 적법한 것으로 인정한 것이다. 즉, 이러한 동등성에 관한 판단은 식약청이 최종적으로 하고 법원이 관여할 문제가 아니라는 판단을 내린 것이다.

 

궁극적으로는 생물학적 제재의 지네릭에 대한 허가규정이 명문화되는 것이 바람직하지만 그러한 입법이 완료되기 전이라도 FDCA의 505(b)(2)의 규정을 적용하여 일부 허가절차를 간소화하는 것이 바람직하다고 보는 것이다. 그러한 방향에서 미국 식약청이 내부지침을 확실히 하는 것도 필요하다.

Ⅴ. 결어

우리나라의 생명공학산업은 생물학적제재의 지네릭을 개발하는 것에서 시작되었다. 즉 LG, CJ(제일제당)이 성장호르몬이나 조혈효소(EPO) 등을 미국 생명공학회사의 특허권이 미치지 아니하는 지역에서 제조 판매할 목적으로 준비하여 왔다. 그 과정에서 우리나라 법원에서 특허권 분쟁들도 발생하였었다. 위에 언급한대로 미국에서 생물공학 제재의 지네릭에 대한 허가가 간소화될 것으로 예상되는 흐름에 맞추어 우리나라 생물공학회사들도 주요 생명공학제재의 특허권만료에 맞추어서 미국 등의 선진시장에도 진출하려고 준비하고 있다. 이러한 생물공학제재에 대한 지네릭에 대해 우리나라 식약청에서도 미국의 추세에 맞추어서 신속히 대응해야 나가야 할 것으로 생각된다.